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关于加强规范性文件管理的若干问题


规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件包括法律、法规、规章以及其他规范性文件。狭义的规范性文件是指在法律、法规、规章之外,行政机关和法律、法规授权的组织制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的行政公文。笔者从加强规范性文件管理工作的意义、规范性文件管理工作发展历程和规范性文件管理工作要点三个方面分析

加强规范性文件管理工作的意义

《湖南省行政程序规定》实施以来,政府首例被叫停的“红头文件”案例:

2008年11月,律师李志员对省社保厅2007年下发的《关于机关事业单位编制外聘用人员和民办非企业单位工作人员参加城镇企业职工基本养老保险有关事项的通告》向省政府法制办提出了合法性审查申请,省政府法制办经审查,认定这个《通告》无效。省政府法制办的理由是这个《通告》存在以下问题:1、与有关法律有上位规范性文件相抵触。2、《通告》因直接涉及或影响管理相对人的权利义务,属于规范性文件,但省社保厅未依法报送省政府备案。3、与《通告》公布时的合法文件《关于机关事业单位编制外聘用人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》有关内容相抵触。4、《通告》没有发文字号等必备要素,自始至终应为无效文件;省社保厅《关于规范性文件清理结果的通告》亦未将其列入《确认继续有效的规范性文件目录》或《重新公布的规范性文件目录》,所以认定该通告不得继续执行。

因此,加强规范性文件管理工作对于推进依法行政、建设法治政府、维护公民正当权益具有重要意义。

1.增强法治思维的需要。党的十八大提出,法治是治国理政的基本方式,要求各级领导干部增强运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展的能力。加强规范性文件管理工作既是各级机关依法履行管理职能重要方式,也是各级领导干部运用法治思维开展行政管理的具体体现。

2.推进依法行政的需要。规范性文件是对相应的法律法规中公民、法人或者其他组织的权利义务的具体化。加强规范性文件管理,是推进机关依法行政重要内容之一,也是《立法法》、《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范性文件管理办法》等法律法规提出的基本要求。做好这项工作,有利于维护社会主义法制的统一和政令畅通,有利于科学决策、民主决策,有利于“正确做事,做正确的事”。

3.规范权力运行的需要。制定规范性文件是行政决策的重要环节。加强规范性文件管理工作,有利于增强行政决策透明度、行政程序严密化、执法行为阳光化,促进行政机关合法、公正、高效行使职权,保障公民、法人或其他组织的合法权益。

4.建设法治湖南的需要。加强规范性文件管理工作是建设法治湖南、法治政府的题中应有之义,也是应对省政府绩效考核和依法行政年度考核的重要内容。

二、规范性文件管理工作发展历程

政府高度重视规范性文件管理工作,将其作为推进依法行政、建设法治政府工作的一项重要工作来抓。早在2004年,为了贯彻落实国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,从源头上防止行政权力滥用,切实保护公民、法人和其他组织合法权利益,推进依法行政、建设法治政府,政府出台了《湖南省规章规范性文件备案审查办法》,对规范性文件实行备案审查制度。这项制度的出台,对于加强政府规范性文件管理发挥了积极作用。但是,由于这个办法采取的是事后备案审查制度,实际上当发现规范性文件违法时,该文件已经实施,具体违法行政行为已经大量存在,公民、法人的合法权益已经遭受侵害。而从程序上来讲,这些违法文件一般只要事前经过法制部门或者法制机构的合法性审查,大多数违法问题是可以避免的。因此,依赖单纯的事后备案审查不能完全实现维护社会主义法制统一、预防行政纠纷,必须考虑将对规范性文件的管理由事后备案改为事前审查,从源头上控制行政违法行为的发生。

为了改变这一状况,根据时任省长周强的指示精神,省政府法制办于2007年启动了《湖南省行政程序规定》起草工作。2008年4月9日省政府第4次常务会议通过了《湖南省行政程序规定》,自2008年10月1日起施行。该规定的第二章第二节对规范性文件管理工作作了初步规定。根据省政府的统一部署,全省各地各部门于2008年7月至12月期间组织力量集中对本机关2008年10月1日前制定的规范性文件进行了全面清理。这次全省共清理规范性文件76609件,其中:废止10698件,宣布失效24932件,确认继续有效31798件,重新公布9181件,废止和宣布失效的占总数的46.5%。通过清理,摸清了全省行政机关多年来制定发布的规范性文件的家底,为执行规范性文件有效期制度、建立规范性文件数据库和网上检索系统打下了良好基础。

与此同时,政府按照2008年5月12日国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》提出的“严格规范性文件制定权限和发布程序;完善规范性文件备案制度;建立规范性文件定期清理制度”等要求,确立了政府规范性文件管理新体制,即实行登记和备案并举的管理体制,将规范性文件监督关口前移到公布实施前。同时,确立了一系列新的规范性文件管理制度,如合法性审查制度、“三统一”制度、有效期制度等。出台这些制度的目的就是为了保证法律、法规的正确有效实施。为了将这些制度落到实处,省政府法制办在总结全省各地各部门自《湖南省行政程序规定》实施来规范性文件管理工作实际经验的基础上,研究制定了《湖南省规范性文件管理办法》,该办法于2009年6月22日提请省政府第31次常务会议审议通过,于2009年7月9日起施行,该办法对规范性文件的起草、审查、公布和决定等制定程序以及事后监督审查进一步作出了明确、具体、科学的规定,为政府规范性文件制定和监督管理提供了法律依据和行为指南。标志着政府规范性文件管理工作正式全面铺开并逐步走上正轨。自2009年起,省政府每年都将规范性文件管理工作纳入对市州政府和省直部门法制工作考核的内容,并将法制工作考核情况折分计入省政府绩效评估范围,全省各级政府和省直部门对这项工作越来越重视,将其纳入了本地区、本部门重要议事日程认真落实。

政府《湖南省行政程序规定》《湖南省规范性文件管理办法》实施以来,我办加强了规范性文件管理工作,严格落实规范性文件“三统一”制度,为推进全省金融改革创新提供了政策支持。

三、规范性文件管理工作要点

这一部分,主要介绍规范性文件的制定主体、制定权限、制定程序、后续管理和我办规范性文件制定和管理工作中的常见问题及其解决办法。

(一)关于规范性文件制定主体

根据《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》,规范性文件的制定主体是“各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授予行政管理权的组织”。2009年省政府机构改革后,我办被省政府确认为省政府直属机构,自此,我办具备了规范性文件制定主体资格。

同时,《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》对规范性文件的制定主体有关特殊问题作了如下规定:

1. 对政府部门制定规范性文件的限制

1)涉及两个以上政府部门职权规范性文件的制定。涉及一个部门职权的规范性文件,一般由该部门负责制定。涉及两个以上政府部门职权的规范性文件的制定,为了避免政出多门,职权重叠、交叉,部门之间规范性文件相互冲突,的情况发生,《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》规定,应当加强统一协调,由本级人民政府制定规范性文件,或者由有关部门联合制定规范性文件,联合起草的,应当明确一个部门主办,其他部门协办。一个部门单独制定涉及两个以上部门职权的规范性文件无效,政府法制部门不得登记、编号和公布。

2)重要的部门规范性文件要落实预审批制度。主要是指社会关注度高,重要涉外、涉港澳台事项,比如“三农”、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿以及重要涉外、涉港澳台事项等。因为涉及这些内容的规范性文件的出台如果处理不当,就会造成恶劣的社会影响,给群众的合法权益造成直接的损害。因此,《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》规定,在制定涉及这些事项的规范性文件的时候,应认真落实预审批制度,即事先请示本级人民政府。对政府工作部门联合制定的重要规范性文件,应当在发布前报本级人民政府批准。政府办公厅(室)接到部门的请示,在征求本级政府法制部门的意见后,报本级政府决定。

2. 议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件.规范性文件是一种抽象行政行为。制定规范性文件的主体必须具备行政主体资格。行政主体,是指享有行政权,能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担相应法律责任的组织。由此分解出行政主体的三个条件:第一,有权,即独立拥有并行使行政权力;第二,有名,即能够以自己的名义对外采取行政行为;第三,担责,即能为本机关作出的行政行为独立承担相应法律责任。一般来讲,议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构,不具备行政主体资格,不是制定规范性文件的主体,不能制定规范性文件。

(二)关于规范性文件的制定权限

制定规范性文件应当遵守法定权限。《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》规定:

1.规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项

根据《行政许可法》规定,只有法律、法规可以设定行政许可,省级规章只能设定临时性的行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。根据《行政处罚法》规定,法律、法规可以设定行政处罚,规章只能设定警告和一定数量的罚款,其他规范性文件不得设定行政处罚。行政强制一般是指行政机关为制止、预防违法行为或在紧急情况下,依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的各种方式和手段。从《行政强制法》看,对行政强制的设定权作了严格限制,主要由法律设定,规范性文件无权设定。

2.规范性文件不得与法律、法规、规章抵触

规范性文件不得与法律、法规、规章相抵触,这既是为了维护法制的统一,也是规范性文件的性质所要求的。规范性文件主要用于执行法律、法规、规章,只能在法律、法规和规章所规定的范围内,作出补充和实施性的规定,不得与法律、法规、规章相抵触。

3.规范性文件不能限制、剥夺权利或增加义务

根据《湖南省全面推进依法行政五年规划》的要求,没有法律、法规、规章规定,规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。实践中,一些行政机关通过规范性文件变相增加群众负担,剥夺限制群众的合法权益,严重损害了群众的利益,影响了政府的形象。

这里举1个典型案例:2010年,为了推进省级卫生城市创建工作,邵阳市武冈市政府发布了《关于整治城区市容环境卫生和交通秩序的通告》(武政通字〔2010〕年8号),该文件作出了“市民限时倒垃圾(晚上7:00以后,早晨7:00以前将垃圾投放到指定的垃圾容器或收集场所)”的规定,且《通告》诸多罚款条款与国家和政府相关法律法规条款相冲突,超出了国家和省级相关法律法规的最高标准;与此同时,武冈市政府先实施该文件后举行听证等行为,这些措施明显违反了《湖南省行政程序规定》,比如,在规范性文件中增加了公民义务,违反了“高效便民”原则;违反了重大行政决策事项应该事先听证的要求;违反了下级规范性文件超出了上位法律法规规定的范围等规定。该事件经媒体报道后,引起了社会广泛关注。最终,经省、市政府法制部门干预,武冈市政府修正了这个通告。

在遵循上述原则的基础上,可以在法定职权范围内可就下列事项制定规范性文件:

(1)为了实施法律、法规、规章、国家政策或者上位规范性文件,需要就实施条件、程序作出具体规定的;

(2)针对政府金融行业管理实际,需要将法律、法规、规章、国家政策或上位规范性文件的规定具体化的;

(3)法律、法规、规章、国家政策或上位规范性文件授权制定规范性文件的;

(4)需要就本办行政管理职能范围内特有事项作出规定的。

从实际情况看,制定规范性文件主要是有三种形式:

(1)单独制定印发的规范性文件;

(2)研究起草提请省政府或省政府办公厅发文的规范性文件;

(3) 与其他单位联合发文(包括我办主办、外单位协办和外单位主办、我办协办两种情形)的规范性文件。

(三)关于规范性文件的制定程序:

根据《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》的规定,规范性文件的制定程序分为起草论证、合法性审查、集体讨论决定、登记公布、资料归档等环节。从我办实际看,制定规范性文件主要经历以下环节:

1.起草论证阶段

1)明确起草主体。制定规范性文件,应明确起草或牵头起草的处室。根据情况,经办务会批准,也可以由起草处室组织或委托专家、科研机构、行业组织、中介机构起草。

2)科学民主论证。起草处室、单位应当深入研究制定规范性文件的必要性、可行性、科学性以及制定的依据,并对所要解决的问题、拟定的制度措施,进行广泛论证调研;涉及面广的,应当根据情况征求相关处室或同级政府部门的意见;涉及专业性强的,应当进行专家咨询、论证。

3)认真征求意见。起草处室在制定规范性文件过程中,需要对外征求意见的,应先送政策法规处进行确认,再送外单位征求意见。起草处室将反馈的意见汇总并修改完善后,再报政策法规处进行合法性审查。其他单位和办机关各处室对规范性文件提出的涉及实质性内容的意见必须提供书面文字,并加盖公章或负责人签名。

4)提高文件质量。规范性文件的内容应当符合下列要求:

(一)保证法律、法规、规章、政策的贯彻实施;

(二)贯彻科学发展观,体现改革精神,促进政府职能转变;

(三)符合精简、统一、效能原则;

(四)体现职权与责任相统一的原则;

(五)结构严谨、条理清楚、表述准确、用词规范。

2.综合处(人事处)审查制定权限。起草处室将规范性文件送审稿连同起草说明、起草依据及征求意见情况等相关资料送综合处(人事处)审查制定权限,经审查,材料齐备、规范,且确有必要制定规范性文件的,应送政策法规处进行合法性审查。

 3.政策法规处进行合法性审查。起草处室在起草规范性文件过程中,需要对外征求意见的,应先送政策法规处进行确认。起草处室将反馈的意见汇总并修改完善后,再报政策法规处进行合法性审查。

政策法规处要从制定主体、制定权限、制定程序、内容、形式等方面对送审稿进行严格审查。凡制定主体、制定权限或者主要内容不合法的,应建议不予制定该规范性文件;个别具体规定不合法的,应提出具体修改意见。未通过合法性审查的,或未按合法性审查意见的要求进行修改的送审稿,起草处室不得上报、会签、对外征求意见、发文。

主办、外单位协办联合发文的规范性文件参照上述办法办理。外单位主办、我办协办联合发文的规范性文件,对口处室进行业务审查后,同时送政策法规处进行合法性审查,一并提出修改意见,经办党组审定后报出。

代省政府起草的规范性文件代拟稿送审稿,由政策法规处出具法律审查意见确认后,经办党组审定,由办主任签发发文请示报省政府办公厅走办文程序。我办根据省政府办公厅的要求,配合省政府法制办开展合法性审查。

4.办务会集中审议阶段。政策法规处对审查合格的规范性文件送审稿,出具合法性审查报告,经提请办务会审议通过,报办主要负责人签发后报送省政府法制办办理“三统一”手续。

5.办理“三统一”阶段。规范性文件必须由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。统一登记是指行政机关的规范性文件在发布前,必须将规范性文件及其相关资料报送到政府法制部门,由政府法制部门登记在案;统一编号是指通过登记的规范性文件,由登记机构确定一个编号,并要求发文机关在规范性文件发布时在文件上作出标识;统一公布是指行政机关的规范性文件必须统一在指定的平台上发布,否则不具有法律效力。根据《湖南省行政程序规定》第一百四十六条规定,政府统一的政府信息平台,包括政府公报和指定的政府网站。省政府法制办定期公布经登记编号的规范性文件目录,让群众知晓规范性文件的制定、修改和废止情况。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件,公民、法人和其他组织有权拒绝执行。未经“三统一”的规范性文件一律无效,不得作为行政管理的依据。根据《湖南省行政程序规定》,适用无效文件进行行政管理的,要追究相关责任人的责任。经办主要负责人签署的规范性文件草案,按照办文流程送综合处(人事处)编文号。编号后的规范性文件发文稿在未办理“三统一”手续前不得下发或对外公布。政策法规处负责向省政府法制办申请办理规范性文件的“三统一”手续,起草处室协助配合有关工作。

6.编号付印阶段。通过省政府法制办登记、编号的规范性文件可以正式印发。正式印发的文件正面左上角应标注省政府法制办的编号,格式为:“HNPR-××××-×××××”(×为阿拉伯数字)。规范性文件经省政府法制办在政府公报、政府网站公布后生效。一般情况下,规范性文件在公布之日起30日后施行,但公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的,可以自公布之日起施行。同时,起草处室应将文件定稿送综合处(人事处)在办机关网站上公布。

7.资料归档阶段。综合处(人事处)应严格按照公文管理制度对规范性文件的流程严格把关。对不符合条件的规范性文件一律不得办理上报、会签、印发、盖章等手续。

起草处室应将制定规范性文件过程中的意见反馈、听证记录、专家论证、合法性审查材料等资料均作为文件档案的组成部分一并归档。

(四)关于规范性文件的后续管理

目前,我国规范性文件存在很多问题,其中一个突出的问题就是规范性文件数量庞大,发布之后没有及时清理,有些过时的规范性文件没有及时修改或废除,使得基层执法人员和有关当事人不知道究竟哪些是有效的,哪些是部分失效的,哪些是完全失效的,以致有些明显与法律、法规和规章相抵触的文件、过时失效的文件还在基层执行。

这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一,给执法造成了混乱,在一定程度上损害了当事人的合法权益。例如,2007年1月19日,黄岛区红石崖大毁家村10岁女孩殷华过铁路道口时被撞身亡,经过殷华家属和铁路方面的再三交涉,铁路部门做出最大限度“让步”,作出了赔偿300元的决定。之所以只能赔偿300元,是因为铁路部门沿用的还是1979年发布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》。这些看似天方夜谭的规定,直到2010年3月16日前仍在实施,并且作为铁老大的抗辩法宝。2010年3月16日实施的《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释 》终于对铁老大的伤人行为重新进行规范,与其它人身伤害赔偿标准统一了尺度。尽管来的太迟了一些,但毕竟姗姗出台。第六条规定,因受害人翻越、穿越、损毁、移动铁路线路两侧防护围墙、栅栏或者其他防护设施穿越铁路线路等行为,铁路运输企业未充分履行安全防护、警示等义务,受害人有上述过错行为的,铁路运输企业应当在全部损失的百分之八十至百分之二十之间承担赔偿责任。第十一条:“对于铁路桥梁、涵洞等设施负有管理、维护等职责的单位,因未尽职责使该铁路桥梁、涵洞等设施不能正常使用,导致行人、车辆穿越铁路线路造成人身损害的,铁路运输企业按照本解释有关规定承担赔偿责任后,有权向该单位追偿。”

这个案例,真实地反映了因过时规范性文件在实践中存在的问题。为此,《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》规定了规范性文件的纠错机制、异议审查机制、效力期限;同时,还规定了规范性文件的定期清理与及时清理相结合的制度。

1.落实纠错制度。省政府法制办或者政策法规处审查发现我办制定的规范性文件违法的,由政策法规处及时告知文件起草处室并建议办务会停止执行,起草处室负责纠正,起草处室必须在20日内纠正并报告结果;逾期未报告纠正结果的,要依法确认无效或者提请撤销,并向社会公布。

2.落实有效期制度。(1)一般规范性文件的有效期限为5年。规范性文件主要是在一定时期内对某些重要问题或者重要事项进行规范和调整,如果沿用时间过长就有可能脱离实际情况。前面提到的铁路赔偿的案例就是一个很好的例子。因此,规定规范性文件只有5年的有效期是必要的。(2)标明“暂行”、“试行”的规范性文件的有效期限为2年。在一些情况下,规范性文件采取的措施和手段可能尚不成熟、完善,故在规范性文件标注“暂行”、“试行”。标明“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年。起草处室应于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估,需要继续执行的,提请办机关按照“三统一”制度重新公布。有效期满未重新公布的一律自动失效,不得继续执行。

3.落实清理制度。逢偶数年的第三季度,政策法规处会同各处室全面清理办机关现行规范性文件。新的法律、法规、规章或上位规范性文件出台,现行法律、法规、规章或上位规范性文件修改、废止、失效,或者办机关新制定的规范性文件与现行规范性文件不一致,或者客观情况变化需要修改或废止本机关有关规范性文件,或者上级机关要求清理规范性文件时,都应及时清理办机关有关规范性文件。本办制定的规范性文件清理结果报省政府法制办备案在省政府门户网站和政府公报上公布,我办也应在办机关网站公布。

4.落实异议审查制度。《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》规定:公民、法人或者其他组织申请审查规范性文件,行政复议申请人申请一并审查具体行政行为依据的规范性文件,上级机关指示审查、其他机关建议或者转送审查规范性文件的,由省政府法制办或部门法制工作机构依法审查,并在法定期限内告知或者报告审查结果。省政府法制办或部门法制机构审查的重点是规范性文件制定主体、内容、程序、形式是否合法。并于30日内将处理结果书面告知申请人。经审查发现规范性文件确实违法的,应当书面建议制定机关立即停止执行并自行纠正,制定机关应自接到建议函之日起20日内书面报告纠正结果。制定机关逾期不报告的,负责审查的政府法制部门或部门法制机构按照下列规定处理:

1. 超越权限的,或者依法需批准而未经批准,或者未办理“三统一”手续的,由负责审查的政府法制部门或者部门法制机构确认该规范性文件无效。

2. 内容违法的,由负责审查的政府法制部门提请本级人民政府撤销该规范性文件,或者由负责审查的部门法制机构提请部门撤销该规范性文件。

确认规范性文件无效或者撤销规范性文件,应当在本级政府公报和政府网站公布。

5. 规范解释工作。规范性文件的解释权属于制定机关。任何单位都不得擅自解释非本机关制定的规范性文件。规范性文件公布施行以后,有关组织、公民要求对规范性文件的规定作出解释的,由政策法规处会同起草处室拟订解释草案,经办务会审定后,办理“三统一”手续。

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